La recente evoluzione normativa e giurisprudenziale in materia di concessioni demaniali marittime impone di tornare a guardare con attenzione anche alla nautica da diporto, evitando però di assimilarla automaticamente alle concessioni balneari.

Porti turistici, approdi turistici e punti di ormeggio trovano infatti una disciplina specifica nel d.P.R. 2 dicembre 1997, n. 509, oltre che nel Codice della navigazione.

La distinzione è tornata particolarmente evidente dopo il d.l. n. 131/2024, che ha escluso le concessioni relative alle strutture dedicate alla nautica da diporto dal regime degli artt. 3 e 4 della legge n. 118/2022.

Ma l’uscita da quel particolare regime legislativo non significa affatto uscita dalle regole della concorrenza.

Nautica da diporto e confronto competitivo

Su questo punto la giurisprudenza più recente offre indicazioni piuttosto chiare.

Il Consiglio di Stato, Sez. VII, 23 ottobre 2025, n. 8236, ha affermato che l’esclusione delle concessioni per la nautica da diporto dalla proroga prevista dalla legge n. 118/2022 non comporta la loro sottrazione ai principi europei e alla necessità di procedure coerenti con i principi di concorrenza.

Nello stesso senso si è espresso il TAR Toscana, Sez. IV, 3 marzo 2026, n. 452, ribadendo la necessità che l’affidamento avvenga mediante procedure coerenti con i principi nazionali ed europei di evidenza pubblica.

Il tema, quindi, sembra spostarsi progressivamente dal se debba essere assicurato un confronto competitivo al come tale confronto debba essere concretamente organizzato.

Il d.P.R. n. 509/1997 alla prova della concorrenza

Il d.P.R. n. 509/1997 prevede un procedimento peculiare, normalmente avviato su iniziativa privata: la domanda viene pubblicata, è consentita la presentazione di osservazioni e domande concorrenti e le diverse proposte vengono successivamente esaminate dall’Amministrazione.

È un modello diverso dalla gara tradizionale, nella quale oggetto, condizioni e criteri di selezione sono definiti preventivamente dall’Amministrazione.

La questione oggi più interessante riguarda quindi il modo in cui questo procedimento possa essere coordinato con gli standard di pubblicità, trasparenza e parità di trattamento richiesti dal diritto europeo.

Sul tema è intervenuto di recente il Consiglio di Stato, Sez. VII, 4 febbraio 2026, n. 935, nella vicenda relativa alla riqualificazione dell’approdo di Talamone.

La pronuncia contiene considerazioni critiche sul procedimento concretamente seguito, ma si inserisce in una fattispecie particolarmente complessa, caratterizzata dal rapporto con la pianificazione portuale, dalla presenza di opere di regimazione idraulica, dalle precedenti scelte programmatorie del Comune e dalla non sufficiente determinatezza di alcuni contenuti della proposta.

Proprio quest’ultimo aspetto assume particolare interesse in una prospettiva più generale. Secondo il Consiglio di Stato, una proposta dai contenuti non esattamente determinati e suscettibile di successive modifiche può compromettere la par condicio, perché non consente ai potenziali concorrenti di comprendere con precisione l’oggetto dell’iniziativa sulla quale formulare una proposta alternativa.

Sarebbe quindi probabilmente eccessivo ricavare dalla sentenza una generale incompatibilità del d.P.R. n. 509/1997 con il diritto europeo. La pronuncia rappresenta però un segnale significativo circa la necessità di applicare il procedimento speciale assicurando, sin dalla pubblicazione dell’istanza, sufficiente determinatezza dell’operazione e condizioni effettive di confronto tra gli operatori.

Uno spazio anche per i moduli consensuali?

Nel quadro degli strumenti utilizzabili merita un cenno anche la possibilità di ricorrere a moduli consensuali dell’azione amministrativa.

L’art. 12 del d.lgs. n. 36/2023 stabilisce infatti che, per quanto non espressamente previsto dal Codice, alle procedure di affidamento e alle altre attività amministrative in materia di contratti pubblici si applicano le disposizioni della legge n. 241/1990.

Il rinvio consente quindi di interrogarsi anche sul possibile utilizzo degli accordi integrativi o sostitutivi del provvedimento di cui all’art. 11 della legge n. 241/1990, soprattutto in operazioni complesse nelle quali occorra coordinare più interessi pubblici e privati.

Anche questo strumento, tuttavia, non può essere considerato un’alternativa alle regole di evidenza pubblica.

L’accordo può eventualmente concorrere a definire alcuni aspetti dell’operazione o del successivo rapporto tra Amministrazione e operatore, ma non può sostituire il confronto concorrenziale quando questo è richiesto dall’ordinamento.

Il ritorno di attualità del project financing

La questione assume un rilievo ancora maggiore quando la concessione non riguarda soltanto l’uso del bene demaniale, ma comprende la realizzazione o riqualificazione dell’infrastruttura e la successiva gestione del porto turistico.

La Cassazione civile, Sez. V, 18 ottobre 2025, n. 27810, ha recentemente ricordato la natura complessa dell’affidamento della realizzazione e gestione di un porto turistico, nel quale alla concessione del bene demaniale si affiancano servizi funzionali all’esercizio della nautica da diporto e possono convivere profili propri delle concessioni di lavori e di servizi.

In questo contesto, il partenariato pubblico-privato e la finanza di progetto conservano una particolare attualità.

Il previgente Codice dei contratti conteneva un riferimento espresso alle strutture dedicate alla nautica da diporto nell’ambito della finanza di progetto. Il d.lgs. n. 36/2023 non riproduce quella specifica previsione settoriale, ma disciplina oggi in termini generali il partenariato pubblico-privato e la finanza di progetto.

Particolarmente interessante, ai fini del confronto con il d.P.R. n. 509/1997, è l’attuale disciplina dell’art. 193 del Codice, come modificata dal correttivo.

Anche qui l’iniziativa può provenire dal privato, ma il procedimento competitivo è oggi più strutturato: dopo la verifica dell’interesse pubblico, l’ente concedente rende nota la proposta e assegna un termine non inferiore a sessanta giorni affinché altri operatori possano presentare proposte relative al medesimo intervento; segue una valutazione comparativa.

Il progetto selezionato, una volta completato il procedimento di valutazione e approvazione, viene poi posto a base della successiva gara, da aggiudicarsi con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.

È proprio questo confronto tra i due modelli a risultare oggi particolarmente interessante.

Da una parte, il d.P.R. n. 509/1997, quale disciplina speciale della nautica da diporto, costruita attorno alla pubblicazione dell’istanza del privato e alla possibile presentazione di domande concorrenti.

Dall’altra, l’art. 193 del d.lgs. n. 36/2023, che conserva l’iniziativa privata tipica del project financing, ma la inserisce in una sequenza procedimentale nella quale pubblicazione, confronto tra proposte e gara successiva sono espressamente scanditi.

Una disciplina da rileggere alla luce dei nuovi strumenti

La portualità turistica conserva, dunque, una propria specificità rispetto alle concessioni turistico-ricreative, ma non può essere considerata estranea alle regole della concorrenza.

Le pronunce più recenti sembrano spostare progressivamente l’attenzione dalla questione delle proroghe alla qualità della procedura attraverso la quale viene selezionato l’operatore.

Il d.P.R. n. 509/1997 continua a rappresentare il riferimento speciale per porti turistici, approdi e punti di ormeggio. Allo stesso tempo, però, il nuovo assetto della finanza di progetto offre un modello aggiornato di gestione dell’iniziativa privata che può risultare particolarmente interessante proprio per le operazioni nelle quali concessione demaniale, investimento infrastrutturale e gestione economica sono strettamente connessi.

La questione per il futuro della portualità turistica potrebbe allora essere proprio questa: come coordinare la specialità del procedimento del 1997 con gli strumenti più recenti del partenariato pubblico-privato, costruendo procedure capaci di valorizzare l’iniziativa privata senza sacrificare trasparenza, contendibilità e parità di trattamento.

 

A cura dell’Avv. Federico Tassinari, Partner, sede di Ravenna – federico.tassinari@studiozunarelli.com