La Corte di Giustizia dell’Unione Europea si è espressa in materia di concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative con sentenza del 20 aprile 2023, resa nella causa C-348/22, statuendo l’incompatibilità con l’ordinamento europeo della disciplina nazionale italiana di proroga automatica delle concessioni fino al 31/12/2033.
La vicenda
Il caso di specie ha ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale presentata alla Corte di Giustizia dell’Unione europea da parte del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, mediante ordinanza dell’11 maggio 2022.
Nello specifico, il contenzioso dinanzi al Tribunale amministrativo concerneva l’impugnazione da parte dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM) del provvedimento del Comune di Ginosa volto a prorogare, nel territorio di quest’ultimo, le concessioni di occupazione del demanio marittimo fino al 31 dicembre 2033.
La delibera dell’Amministrazione comunale adottava, in particolare, una “comunicazione preliminare di carattere ricognitivo” mediante la quale informava i concessionari nel territorio del Comune di Ginosa circa la proroga automatica delle concessioni demaniali per finalità turistico-ricreative in essere ai sensi dell’art. 1, commi 682 e 683, della l. 145/2018 e dell’art. 182 D.L. n. 34/2020, convertito con modificazioni dalla l. n. 77 del 2020.
Premesso ciò, il fulcro delle censure di parte ricorrente è sintetizzabile nel ritenere che il Comune di Ginosa non si sia adeguato al parere dell’AGCM volto a segnalare l’adozione della delibera in assenza di una preventiva procedura ad evidenza pubblica. Più specificamente, la menzionata delibera sarebbe stata emessa in violazione degli artt. 49 e 56 TFUE e dell’art. 12 della Direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio “relativa ai servizi nel mercato interno”, più comunemente conosciuta come “Direttiva Bolkestein”.
Il TAR Puglia, mediante rinvio pregiudiziale, ha quindi sottoposto alla Corte di Giustizia nove questioni, tra le quali spicca quella volta a chiarire se la Direttiva Bolkestein debba essere considerata o meno self-executing e, conseguentemente, se sia necessario procedere alla disapplicazione delle norme nazionali difformi.
I precedenti giurisprudenziali
Occorre ricordare che l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato si era già espressa in materia con le sentenze nn. 17 e 18 del 9 novembre 2021, disponendo, tra i vari principi, che “Le norme legislative nazionali che hanno disposto (e che in futuro dovessero ancora disporre) la proroga automatica delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative sono in contrasto con il diritto eurounitario, segnatamente con l’art. 49 TFUE e con l’art. 12 della direttiva 2006/123/CE”, con la conseguente disapplicazione delle stesse da parte dei giudici e della Pubblica Amministrazione.
Il Consiglio di Stato, inoltre, al fine di garantire alle Amministrazioni i tempi tecnici necessari alla predisposizione delle procedure di gara, ha precisato che “le concessioni demaniali per finalità turistico-ricreative già in essere continuano ad essere efficaci sino al 31 dicembre 2023, fermo restando che, oltre tale data, anche in assenza di una disciplina legislativa, esse cesseranno di produrre effetti (…)”.
La sentenza della Corte di Giustizia
La sentenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea del 20 aprile 2023, resa nella causa C-348/22, è quindi tornata a pronunciarsi sul dibattuto tema delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative, confermando l’incompatibilità con l’ordinamento comunitario della normativa italiana che dispone la proroga automatica delle suddette fino al 31 dicembre 2033.
Ciò, in quanto la normativa nazionale risulterebbe in contrasto con la Direttiva Bolkestein. Più precisamente, la Corte (richiamando la sentenza Promoimpresa del 14 luglio 2016 e le cause C-458/14 e C-67/15; EU:C:2016:558) si è espressa come segue:
- L’articolo 12, paragrafi 1 e 2, della Direttiva 2006/123/CE deve essere interpretato che esso si applica “in particolare, a una situazione i cui elementi rilevanti si collocano tutti all’interno de un solo Stato membro” e ne consegue che “esso non si applica unicamente alle concessioni di occupazione del demanio marittimo che presentano un interesse transfrontaliero certo”.
- L’articolo 12, paragrafo 1, della Direttiva 2006/123/CE “deve essere interpretato nel senso che esso non osta a che la scarsità delle risorse naturali e delle concessioni disponibili sia valutata combinando un approccio generale e astratto, a livello nazionale, e un approccio caso per caso, basato su un’analisi del territorio costiero del comune in questione”. Nella valutazione della scarsità delle risorse naturali utilizzabili, uno Stato membro deve adottare criteri obiettivi, non discriminatori, trasparenti e proporzionati.
- Dal tenore letterale dell’art. 12, paragrafo 1, della Direttiva 2006/123/CE “qualora il numero delle autorizzazioni disponibili per una determinata attività sia limitato per via della scarsità delle risorse naturali, gli Stati membri devono applicare una procedura di selezione tra i candidati potenziali, che presenti garanzie di imparzialità e trasparenza e preveda, in particolare, un’adeguata pubblicità dell’avvio della procedura e del suo svolgimento e completamento”. Ed ancora, la Corte precisa poi la conservazione, da parte degli Stati membri, di un certo margine di discrezionalità laddove decidano di procedere mediante l’adozione di disposizioni destinate a garantire la concreta imparzialità e trasparenza per una procedura di selezione. Tuttavia, resta il fatto che “imponendo l’applicazione di una procedura di selezione imparziale e trasparente, l’articolo 12, paragrafo 1, della direttiva 2006/123 prescrive, in maniera incondizionata e sufficientemente precisa, un contenuto di tutela minima a favore dei candidati potenziali”.
- L’articolo 12, paragrafi 1 e 2, della Direttiva 2006/123/CE “deve essere interpretato nel senso che l’obbligo, per gli Stati membri, di applicare una procedura di selezione imparziale e trasparente tra i candidati potenziali, nonché il divieto di rinnovare automaticamente un’autorizzazione rilasciata per una determinata attività sono enunciati in modo incondizionato e sufficientemente preciso da poter essere considerati disposizioni produttive di effetti diretti”.
- L’articolo 288, terzo comma, TFUE “deve essere interpretato nel senso che la valutazione dell’effetto diretto connesso all’obbligo di disapplicare le disposizioni nazionali contrarie incombono ai giudici nazionali e alle autorità amministrative, comprese quelle comunali”.
Conclusioni
La sentenza della Corte di Giustizia in commento pone nuovamente l’accento sulle procedure di gara per l’affidamento delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreativa, aprendo, altresì, dubbi sul come dovranno procedere le Amministrazioni competenti, i concessionari e gli operatori economici interessati alla partecipazione alle procedure di affidamento.
A cura dell’Avv. Anna Razzaboni, Associate (anna.razzaboni@studiozunarelli.com)